2025年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》完成重磅修订并正式实施，标志着中国基础设施和公用事业领域进入了一个以“使用者付费”为核心、鼓励民营企业参与的新时代。对于深耕招投标领域的企业而言，理解这一新规，意味着能更快地锁定未来几年的核心商机。
一、 新规核心：聚焦“使用者付费”，明确特许经营模式定位
本次修订最核心的变化，在于明确了基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式。
- 何为“使用者付费”：这意味着项目的经营收入必须能够覆盖建设投资和运营成本，并具备获取一定投资回报的条件。具体收费方式包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费两种。
- 清晰界定范围：新规明确，商业特许经营（如连锁品牌加盟）以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法调整的范围。这有效避免了概念的混淆与滥用。
二、 五大修订亮点，深刻影响招投标市场
1. 鼓励民营企业参与，激发市场活力
新办法在立法目的中明确写入“激发民间投资活力”，并要求实施机构应参照支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单，确定民营企业参与的具体方式。这意味着在诸多领域的特许经营项目中，民营企业将获得更多青睐和参与机会。
2. 特许经营期限延长，保障投资回报
为解决部分项目投资规模大、回报周期长的问题，新规将特许经营期限从原来最长不超过30年，延长至原则上不超过40年。对于特殊情况，还可根据实际情况适当延长，这为投资方提供了更稳定的长期收益预期。
3. 强化风险分担与权益保护
新规强调了风险分担原则，要求根据风险性质及各方管控能力明确风险分担机制。同时，多项条款体现了对特许经营者的保护：
- 禁止违规收费：明确禁止无法律法规依据擅自增设行政许可并向特许经营者收费。
- 创新收益归属：特许经营者通过提升效率、创新方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。
- 完善争议解决：除原有的行政复议和行政诉讼外，新增规定允许因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或提起民事诉讼。
4. 规范项目实施与监管，确保透明合规
- 强化可行性论证：新规要求特许经营方案必须包括项目可行性及特许经营可行性论证，重点分析比较特许经营模式与传统政府投资模式的优劣。
- 明确部门职责：由发展改革部门牵头推进，地方政府负主体责任，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理。
- 加强事中事后监管：实施机构需通过全国投资项目在线审批监管平台等渠道公开项目信息，接受社会监督。
5. 严防新增地方政府隐性债务
新办法及后续通知反复强调，要严格防范地方政府债务风险。项目不得承诺保底收益，不得在盘活存量资产过程中异化为地方政府的变相融资手段，确保项目的规范性和可持续性。
三、 企业应对：精准把握新规下的机遇与挑战
对于有意参与特许经营项目的企业（尤其是民营企业），应重点关注以下几点：
- 精准评估项目：重点考察项目的“使用者付费”机制是否健全，现金流预测是否合理，避免依赖政府支付承诺。
- 提升运营能力：新规禁止以任何方式逃避运营义务。中标不再是终点，而是长期精细化运营的开始。企业的专业运营能力将成为核心竞争力的关键。
- 吃透融资政策：新规鼓励通过资产证券化（REITs）、保险资金等多种方式拓宽融资渠道。企业应主动了解并利用这些金融工具，优化项目资本结构。
- 注重合规与风险防控：在投标和履约全过程中，务必严格遵守新的监管要求，特别是避免触碰新增隐性债务的红线。
常见问题解答（FAQ）
Q1：新办法中，“基础设施和公用事业特许经营”与常见的“商业特许经营”（如连锁加盟）有何区别？
A1：二者完全不同。基础设施和公用事业特许经营的核心是政府授权法人或组织投资运营公共基础设施和公共服务（如公路、水务、垃圾处理），具有公益属性。而商业特许经营是企业之间就注册商标、经营模式等开展的商业化合作。个人不能作为特许人签订基础设施特许经营合同。
Q2：所有基础设施项目都必须采用特许经营模式吗？
A2：不是的。新规强调要合理使用特许经营模式，不应强制特定领域必须采用。必须充分论证项目的必要性和可行性，市场化程度高的商业项目和没有经营收入的纯公益项目不得采用。
Q3：如果特许经营项目在运营中因政策变化导致成本增加，如何处理？
A3：新修订的《办法》完善了投资及收益制度，并强化了政府方的相关义务。因法律法规、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出相应要求的，相关成本承担方式应在特许经营协议中明确，或通过签订补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。
结语与行动号召
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的新修订，为招投标市场划定了新赛道，树立了新规则。对于企业而言，这既是参与重大基建项目的历史机遇，也是对自身投融资、建设、运营全链条能力的严峻考验。
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